户籍制度改革重在赋权和增利

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在城市化进程中，农民市民化是一个不可回避的问题。要解决农民市民化问题，户籍制度改革是另一个不可绕过的问题。党的十八大报告提出“加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化”，强调户籍制度改革对促进农民市民化的重要意义。

目前，中国的城乡二元结构不仅表现在城乡差距上，还表现在农民工与城市内部公民的差距上。农民工与市民的差距是城市城乡二元结构的缩影。这种二元结构的背后，其实是城乡分割的户籍制度。“农业户口”和“非农业户口”是两种不同的户籍，承担不同的义务，享有不同的权利，接受不同的待遇。如果不处理好这种二元结构，将会阻碍工业化和城市化的健康发展，甚至有可能陷入“中等收入陷阱”。从全球来看，日韩等国之所以能够顺利从中等收入走向高收入，最重要的原因之一就是要注意理顺城乡关系，尽量缩小城乡差距；拉丁美洲和东南亚一些国家陷入中等收入陷阱的一个重要原因是，它们的发展是建立在城乡差距不断扩大的基础上的。正反两方面的经验提醒我们，必须加快户籍制度改革，促进农民市民化，努力消除城乡二元结构。

自2001年以来，国务院关于户籍制度改革的文件多次提出在地级以下城市逐步放开户籍制度，但迟迟没有实施。虽然许多地方进行了一些改革，但大多停留在取消户籍形式上的差别，即只体现户籍上的城乡统一，依靠户籍身份上的一系列差别待遇，改革进展非常缓慢。事实上，深化户籍制度改革的关键在于赋权和增加利润，即通过一系列制度改革，赋予农民和公民平等的权利，分享平等的利益，接受平等的待遇，最终改变城乡居民的身份差异。户籍制度改革之所以特别敏感，是因为它与就业、住房、医疗、教育、养老等社会福利直接挂钩。换句话说，要把一个农民改造成名副其实的公民，政府需要投入大量的财力。根据我国许多城市的实际情况，不降低原有公民的基本公共服务水平，很难立即实现城市基本公共服务常住人口的全覆盖。

因此，改革户籍制度，把农民变成公民的关键在于赋权和增加利润，让农民和公民享受到同等的基本公共服务。通过户籍制度改革促进农民市民化，不仅取决于改革的力度，还取决于发展的程度，即各方面的承受能力。不考虑基本公共服务能力，推进户籍制度改革是不现实的。在目前情况下，改革户籍制度更实际的办法是因地制宜，区别对待。具体路径可以如下:一是放开小城镇户籍限制。只要有合法稳定的职业和合法稳定的住所，就应该允许农民在小城镇定居，享受当地公民的一切公益福利。因为小城镇公共服务水平低，地方政府负担轻，所以这个政策落实到位相对容易。第二，逐步放开大中城市户籍限制。具体来说，应以工作年限、生活条件、信用记录、专业技能、受教育程度、社会贡献和对社会保障的贡献作为结算点的标准。根据分数，农民应该分批、分阶段落户，逐步推进农民工市民化。第三，在尚不具备大规模放开户籍条件的大城市和特大城市，要逐步改变以往按户籍人口配置公共资源的政策，重点改善农民工公共服务待遇，逐步实现基本公共服务均等化。同时，要加强对农民工权益的保护，促进社会公平，缓解公民与农民工的矛盾。

然而，上述户籍制度改革路径只是基于实际国情的权宜之计，在实践中会遇到一些困难。大城市和特大城市不仅就业机会多，而且公共服务水平高，深受农民喜爱。但大城市、特大城市门槛高，限制严格。小城镇存在产业集中度低、就业机会少、公共服务不完善等诸多问题，对农民没有吸引力，真正愿意在小城镇落户的农民很少。换句话说，农民越想在城市定居，就越难定居；农民越不愿意在城市定居，就越容易在城市定居。要解决这个问题，就要把户籍制度改革作为一个系统工程来抓。比如，为了让农民愿意在小城镇定居，就要增强小城镇的产业集聚功能、公共服务功能和居住功能。这就需要采取合理的产业政策，引导大中小城市之间的产业合理布局，不断提高小城镇公共服务水平。从根本上说，必须积极创造条件，缩小城乡户籍背后的公共福利差异，努力实现基本公共服务均等化。一旦实现城乡基本公共服务均等化，城乡户籍差别自然消失，农民市民化问题就更容易解决。

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