财政专家支招存量盘活：沉淀资金统一至国库

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据中国政府网7月3日报道，李克强总理当天主持召开国务院常务会议，部署审计后整改工作，研究激活金融股票基金。会上提出，特别要进一步盘活存量，用好闲置和存放的财政资金，把有限的资金集中到重点领域和关键环节。

国家审计署最近发布的一份报告显示，中央财政资金闲置。2012年，中央104个部门结转资金余额396.4亿元；18个省级同级政府设立的财政专户多达478个，存款余额相当于其国库存款的44%。

根据央行最新数据，截至今年5月，政府存款为3.2万亿元。根据央行2011年至2013年的数据，近年来，国库储备资金规模在两三万亿元之间波动。如此大规模的国库资金储备被认为是财政资金效率低下的表现。

股票型基金，包括年度预算结转的盈余资金、央行国库储备资金、商业银行金融专户设立的盈余资金，具体包含哪些内容？规模有多大？以后应该怎么整顿？对此，本报记者采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希、国家经济战略研究院金融研究室主任杨志勇、中央财经大学财经学院院长王拥军。

王拥军指出，目前由于存放的资金分散在不同的系统中，没有任何部门知道存放的整体规模，最好将来统一到一个国库账户中。

财政支出压力前所未有

《21世纪英文报》:国务院常务会议上提到的股票型基金到底是什么意思？

刘尚希:与年度预算余额相比，存量财政资金是指历年存放或闲置的财政资金。

王拥军:股票，简单来说，是指各级政府存入各种银行账户的金融资金。每个月的财政收入都是递增的；钱没花，余额在各个银行账户，就是股票。

现有的股票基金分散在不同的系统中，包括在商业银行开立的各种金融账户中的股票，中央银行国库单一账户中的股票，以及银行账户中一些供应商的股票。在许多地方，公共投资项目是由私人经营的。有些项目没有开工或严重拖延，但项目资金已经拨付到他们的账户上。未使用的钱应该属于财政资金的范畴。

21世纪:为什么要强调“股票型基金”？

杨志勇:这类似于几天前强调的“重振货币存量”。两者都旨在提高宏观经济管理水平，充分发挥政府在经济活动中的作用。

此外，这也与当前的财政收支状况有关。目前，财政收入已经告别了高速增长时期，今年能否完成年度财政收入预算是个问题。另一方面，近十年财政支出压力空前。财政收支矛盾的加剧要求提高财政资金的使用效率。

王拥军:目前，政府有太多闲置资金。一方面政府注重收入，财政收入指标考核很严格，继续借钱；另一方面，大量资金闲置或沉淀，形成股票型基金。库存规模大，说明财务管理效率很低，资源没有得到充分利用。

预算应该根据轻重缓急来编制

21世纪:如何利用好股票基金？

杨志勇:首先，我们要从审计中发现的问题入手，盘活预算执行中不到位的资金。国库集中支付制度改革后，没用的钱其实就在国库账户上，别人都用不上。这部分资金要按期进行。

进一步完善国库现金管理。一方面，中国国债余额超过8万亿元；另一方面，我国国库底层资金已达3万多亿元。

应该说是计算了国库底层资金的最低额度，在保证资金安全的前提下，进行国库底层资金市场化运作，盘活现有资金，还有很大的空空间。

三是做好预算的编制和执行，防止类似财政资金的新沉淀。预算编制不科学、不准确，既有主观因素，也有客观因素。

主观上，人们不重视预算，预算往往流于形式。由于预算支出的目的在现实中不时发生变化，未来应确立预算的权威性。预算不执行的，由相关责任人承担法律责任。

客观上，预算制度和相关财务制度的不完善也使得预算编制不准确。比如对法定支出的监管非常粗糙，不利于预算制度的完善。为了达到法定支出目标，盲目安排更多的资金不一定是好事。此外，一些财务制度脱离实际，不尊重市场规律，也使预算难以顺利实施。比如差旅费标准低。

最后，要加强中期预算管理。年度预算很容易导致年底的集中支出。随着中期预算管理的引入，用钱单位可以在3到5年内用好资金。这样可以帮助解决乱花钱或者花钱效率不高的问题。

王拥军:首先，各种股票型基金要统一。首先要搞清楚股票型基金的规模，分布在哪里。以后最好统一成一个国库账户。

大量的资金被存入，主要是因为我们的预算管理能力太差。

为了延长预算编制的编制时间，各级政府要考虑年度政策目标和要实施的项目，暂时不要出台过多的政策或项目。

在我国的预算管理中，有两个问题需要解决。第一，提高预测的准确性。有必要对年度收入、支出和债务进行更准确的预测。收入方面，要根据经济情况来判断年度税收规模。在支出方面，要根据客观实际判断，而不是基数法。

预算通过后，具有法律效力。提高预测的准确性，可以约束政府的行为，避免年中突然冒进。比如地方政府为了吸引投资，出台了大量的优惠减税政策，导致年收入减少。

二是上级政府要提前告知下级转移支付情况，及时拨付。转移支付的总规模、具体规则、分配进度等。，需要提前制定详细的计划。这样可以避免年底急于释放资金，造成资金沉淀。

刘尚希:存量资金的存在，说明各部门账户中的预算资金没有用完，也就是说有的部门钱多，有的部门钱少。现在的部门往往先争取预算资金，再考虑预算怎么花，往往导致资金和项目不匹配。

今后要打破既得利益，改变目前普遍的“基数法”(记者注:也称基数增长法，是指在编制预算时，以上一年的支出为基础，考虑下一年支出的增长因素来确定下一年的预算)。基本方法是照顾所有情绪，保持各个部门现有部分不变，然后给各个部门增加一些。基数法会固化部门的利益，大大缩小可以调整的财政资金规模，不利于最关键、最重要领域的资金使用。项目要按轻重缓急排序进行资金分配，提高资金使用效率。

不能乱花钱

21世纪:国库单一账户即中央银行账户两三万亿的长期积累是如何形成的？如果留下大量资金，财政资金不花，是否会削弱积极财政政策的力度？

王拥军:有四个主要原因。

首先，基数法占优势。各部门的预算编制不是基于客观需要，而是在既定的基础上增加，缺乏相应的评价。这就导致资金的到来，却没有具体的项目配套，然后资金就沉淀了。

二是预算审批延迟。因为我们上级有很多对下级政府的转移支付，资金量很大。按照预算安排，每个季度分配应该大致平衡，但实际上很多资金要到第四季度才会分配。

三是部分投资项目尚未立项，资金已经释放；或者项目没有如期开工，也导致资金沉淀。

第四，季节性因素。因为每个季度，收入和支出可能不均衡，这也导致一些资金闲置。

国库账户中仍有大量资金，表明积极财政政策的实施力度没有想象中的大。这两三万亿的资金要做好具体用途的安排，而不是乱花。

刘尚希:没花的钱是预算执行不到位造成的，但不能强迫政府花钱。

21世纪:审计发现很多专项资金没有制定详细的计划。部分专项资金未来会进行整合。有什么建议？

王拥军:目前，我国许多专项资金缺乏合理的依据，这是因为上级政府对下级政府实施了太多不必要的干预。设立专项资金主要用于满足两个方面的需求。

第一，有些项目有外部性。如果在张家口植树，会给北京等地区的环境改善带来积极的影响，即存在利益外溢的现象，即“外部性”。这时候中央政府就有必要设立相应的专项资金，补贴提供外部性的相关部门。此外，跨区域项目由于其外部性，需要专项资金来指导相关政策的实施。

但目前国内很多专项资金只会惠及某个地方，不会带来利益外溢，比如支持各地建设垃圾场，只会给当地带来好的效益。这个应该属于地方政府的支出责任，但是已经被中央政府瓜分了。未来这部分资金应该由地方政府决定，因为地方政府可以更好地了解事情的轻重缓急，将资金安排在最需要的地方。

第二，中央委托地方事务。比如亚运会在上海举办，中央政府的项目由具体城市承担，中央政府要有专项资金补贴。

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